Variations turques

Voilà un intéressant propos démontant les plus simples arguments opposés à l'entrée de la Turquie dans l'Union européenne. Restent toutefois en suspens les plus importantes, qui ne se résolvent pas en formules juridiques et que le débat actuel en France et en Allemagne se refuse à aborder...

L'Union, la Turquie et nous

PAR DOMINIQUE REYNIÉ *
[27 novembre 2004]


La thèse d'une incompatibilité mécanique entre l'adhésion de la Turquie à l'Union et le fonctionnement des institutions communes est avancée par quelques auteurs, dont Valéry Giscard d'Estaing, dans les pages «Débats et opinions» du Figaro (1). Compte tenu des qualités éminentes de l'auteur, en particulier comme ancien président de la Convention, cette thèse mérite un examen. L'argument institutionnel que l'on veut opposer à la candidature d'Ankara repose sur le poids démographique de la Turquie et le pouvoir que celui-ci lui conférerait, en particulier dans la prise de décision. Il s'agit donc de savoir quelle est la part que la Turquie pourrait prendre à la décision si elle rejoignait l'Union. Pour répondre sereinement à cette question, pourtant traversée par un étrange soupçon, il faut considérer successivement la prise de décision au sein du Parlement, puis du Conseil de l'Union et du Conseil européen.


Quel sera le poids de la Turquie au sein du Parlement européen ? Il n'est pas rare de lire qu'en raison de sa population (71 millions d'habitants aujourd'hui), les eurodéputés turcs seraient les plus nombreux à Strasbourg.


Si cet argument n'est pas avancé tel quel par M. Giscard d'Estaing, il flotte dans l'air et mérite quelques commentaires. Le fait de rappeler que la Turquie aurait à faire élire 96 députés européens, parfois agitée comme une effrayante perspective, peut laisser penser que ces élus, parce que turcs, ne sauraient siéger autrement qu'ensemble, au sein d'un même groupe. Seul un excès d'imagination permet de concevoir une sorte d'eurogroupe parlementaire «turc». Bien différemment, parce qu'il existe une droite et une gauche en Turquie, des écologistes et des communistes, des laïcs et des religieux, des souverainistes et des europhiles, des jacobins et des régionalistes, notamment kurdes, les nouveaux eurodéputés se répartiront entre les différents groupes politiques qui parviendront à faire élire des représentants. Les Turcs devront désigner 96 eurodéputés sur un total de 750. Il n'y en aura pas davantage, la Constitution introduisant un double plafonnement, celui du nombre de députés par pays et celui du nombre total d'eurodéputés composant le Parlement. A la fois dispersés entre plusieurs groupes parlementaires et limités dans leur nombre, les eurodéputés turcs, comme les Maltais, les Britanniques et tous les autres, devront s'associer avec leurs collègues en fonction de leurs sensibilités politiques et participer à la construction d'un accord selon la nature des décisions à prendre, avant de peser sur la décision parlementaire... laquelle ne sera jamais qu'une moitié de la décision européenne, le Parlement partageant le pouvoir législatif avec le Conseil de l'Union.


Dans le cadre du Conseil européen, qui rassemblera les chefs d'Etat et de gouvernement, et du Conseil de l'Union, qui rassemblera, selon les dossiers, les ministres compétents, les décisions seront prises soit à l'unanimité, soit à la majorité qualifiée sur la base des propositions avancées par la Commission ou le ministre européen des Affaires étrangères. Lorsque ces propositions devront être adoptées à l'unanimité, la Turquie possédera mécaniquement une sorte de droit de veto, comme chacun des Etats membres, quelle que soit sa population : ni plus ni moins. Lorsque ces propositions pourront être adoptées à la majorité, il s'agira en fait d'une majorité qualifiée, combinant un critère de nombre d'Etats avec un critère démographique. Pour être adoptée à la majorité, une décision devra réunir au moins 55% des Etats membres – c'est-à-dire plus de 15 dans une Europe à 27 ou 28 membres –, et représentant au moins 65% de la population de l'Union.


La Turquie ne pourra donc jamais influencer la décision autrement qu'en faisant partie d'une large majorité. Ajoutons à cela que, selon la Constitution, dans tous les cas où la proposition n'émanera pas de la Commission (5% des textes seulement il est vrai) ou du ministre européen des Affaires étrangères, la majorité qualifiée sera fixée à 72% des Etats, c'est-à-dire au moins 20 Etats –, représentant au moins 65% des Européens. Cette majorité qualifiée renforcée concernera notamment les propositions avancées à l'initiative des Etats membres dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, les initiatives du Conseil en matière de politique extérieure et de sécurité commune, les propositions du Parlement européen, etc.


Compte tenu du fait qu'elle représentera entre 13% et 14% de la population européenne, dans une Union à 29 membres comprenant également la Croatie (soit un total de 558,3 millions d'habitants), la Turquie ne sera pas plus en mesure d'empêcher la constitution d'une majorité qu'elle ne sera capable d'imposer sa décision. Précisons qu'en matière de décision budgétaire, la Constitution maintient l'exigence d'unanimité pour l'adoption du cadre financier pluriannuel. Il importe enfin de rappeler que tous les Etats ne disposeront pas toujours d'un droit de vote. Il en ira ainsi des coopérations renforcées réunissant au moins huit Etats, désireux d'avancer ensemble sur certaines questions. Les Etats qui ne seront pas membres de ces coopérations renforcées n'y disposeront pas, naturellement, d'un pouvoir de décision. Un second exemple est fourni par la zone euro. Là encore, les Etats qui ne seront pas membres de cette zone ne pourront pas participer à ses décisions.


Selon la bonne raison, c'est lorsque les décisions seront prises à l'unanimité que la Turquie possédera un pouvoir de veto, de même que chacun des Etats membres. Plus les décisions seront prises à la majorité, plus la Turquie sera dépendante des autres Etats avec lesquels elle devra composer, comme tout le monde. Or, la logique du traité constitutionnel étant de favoriser progressivement la décision à la majorité, pour qui redoute l'adhésion de la Turquie, la solution est donc dans l'adoption de la Constitution.

* Professeur des Universités à l'Institut d'études politiques de Paris.

(1) LeFigaro, 25 novembre 2004.